党的十六届五中全会创造性地提出了“安全发展”的思想观念；十七届五中全会进一步强调，把加强社会建设和创新社会管理置于更加突出位置，加强社会管理能力建设。《内蒙古自治区党委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，进一步推进社会管理创新。按照建设党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理能力建设。加大公共安全投入，加强安全生产，健全对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、食品安全、社会安全事件的预防预警和应急处置体系。这是党中央、自治区党委审时度势作出的重大战略决策，反映了科学发展观“以人为本”的本质特征，是经济社会良性发展和社会管理正常运行的重要保障。
安全发展和社会管理的核心问题之一是公共安全应急管理。因此，加强和创新公共应急管理，不断提高综合预防和应对公共突发事件的能力，已成为各级政府坚持安全发展，实现科学发展必须重视和解决的一个重大课题。
一、加强公共安全应急管理的重要性和紧迫性
公共安全是国家安全和社会稳定的基石。当今世界，和平与发展是永恒的主题。但随着经济全球化、社会状况复杂化，以及自然灾害的频繁发生,各种传统非传统安全威胁和不稳定因素增多，公共安全的内涵已从军事延伸到自然、经济、社会、政治、网络世界等诸多领域。据不完全统计，近年来，我国平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件造成的非正常死亡人数超过20万，经济损失超过6000亿元。南方冰冻雨雪灾害、汶川“5・12”大地震等特大自然灾害，非典、甲型H1N1流感等大型流行病，贵州瓮安、湖北石首等地的群体性事件，这些重大公共安全事件不仅给人民群众生命财产造成巨大损失，也影响到了经济社会发展全局。今年以来，大面积暴发的洪水、干旱、泥石流等自然灾害，造成的损失也非常令人痛心。传统的社会管理已不适应变化的公共安全形势，也落后于经济社会安全发展的需要。面对严峻的公共安全形势，加强和创新公共安全应急管理，不断提高综合预防和应对公共突发事件能力，已成为各级政府面临的一项紧迫而又重要的任务。
二、公共安全应急管理的基础和问题
居安思危、未雨绸缪，是我们的光荣传统。建国60多来年，社会资源极大丰富，在人力、物力、财力和技术装备等方面，为应对各类公共突发事件积累了丰厚的基础。尤其进入21世纪，全国上下加快了公共突发事件应急能力和制度建设步伐，已基本建立起了预防和应对公共突发事件体系,在预防和处置公共事件方面有了较大突破。同全国其他地区一样，我区为保障经济社会和谐稳定发展，在公共安全方面也投入了大量人财物，加强了各部门、各系统力量建设，一些系统、行业的应急能力得到较大加强。包括加强了公安、消防、人防、水利、地震、气象、卫生、交通、环保、防化、防恐等多种专业资源和110、112、119、120、122等多种通信系统，以及较大规模的人防工程、疏散地域及避灾场所建设。从近几年来一系列公共突发事件的发生和应对来看，公共安全应急管理还存在许多不足。
一是缺乏强有力的统一指挥，形不成合力。目前，各类公共突发事件的应急管理还没有真正建立“权威、统一”的常态负责公共应急管理的指挥机构。如公安、消防、矿山、民航、交通、卫生、防汛、地震等部门基本各自为政，都有自己的应急指挥机构、行动方案和队伍。这种分散而看似分工细致、各司其职的应对模式，往往无法实现人力、信息、技术、装备等现有资源的区域性共享。各类系统互不隶属、机制不同，部门难以快速协调，紧急状态下指挥权缺乏必要的授权，应急处置效率低，从而极大地削弱了公共应急能力。
二是资源分布相对分散，不能被及时有效应用。目前，公共应急资源在政府各部门、各行业内形成了一定的储备，社会组织和个人手中也有为各自生产生活所需的物资积累，但这种资源存在的方式是分散的。由于缺乏对资源存量的掌握和利用渠道，现有资源没能被有效整合和高效利用。如我们抗击汶川大地震虽然取得了胜利，赢得了国内外广泛赞誉，但在应急管理中仍然出现了一些小问题，在救援中需要用千斤顶顶住坍塌的楼板，抢救被埋在下面的群众，但当时却找不着一个合适的千斤顶，耽误了黄金救援时间。
三是公共应急所需的基础信息缺乏，共享能力差。例如，城市遭遇破坏性地震，城市的自救能力如何，有多少外伤救护人员，城市血库能否满足用血需求，城市地下管线破坏需要什么样的救援，多长时间可以恢复城市基本功能等等信息，我们多数都拿不出来。再如，汶川大地震后多个县级重灾区通信全面阻断，在救灾初期获取信息的渠道只有阿坝州政府网站，地震发生两天后仍有不少地区通讯中断，影响了救援工作开展。
四是专业人员不足，应急处置水平低。如在汶川、玉树地震和舟曲泥石流中，因专业队伍、设备工具严重不足，很多群众被压在楼下救不出来。
五是应急功能大多停留在预案、计划层面上，预警响应不足。如汶川大地震的先期响应级别是二级响应，级别不够到位。尽管当天夜里就改为一级，仍然错过了抗震救灾的第一时间。这反映了我们在公共应急预案的分级标准及风险评估标准方面还存在缺陷或不成熟，包括南方冰冻雨雪灾害也暴露出该问题。
六是公共应急储备不足，保障水平低。公共资源储备是否充足，影响应急处置的进程和效果。由于政府及部门、行业乃至个人拥有的资本有限，不能保障现有应急资源品种结构的合理性，出现成本高的应急基础设施及关键资源得不到配置，而低端的资源却低水平重复配置现象。如黑龙江水污染事件中能除去苯类有害物质的活性碳纤维毡等过滤器材就严重不足。哈尔滨市环境保护部门制定的具体净化方案共需1400吨活性炭，可全市总共储备仅700吨。再如，我区锡林郭勒盟消防部门的登高曲臂车最高只能达到6层楼，而目前全盟10层以上的高楼遍及13个旗县市区。存在的这些问题，危及到我们公共安全和社会稳定，必须下大力气予以解决。
三、加强公共安全应急管理的对策
胡锦涛同志强调，发展是第一要务，稳定是第一责任。当前，我们正处于社会转型期、社会矛盾集中期和各类公共事件多发期。在全面建设小康社会和建设社会主义和谐社会的新形势下，落实第一责任，就必须加强公共安全应急管理，充分发挥政府统筹调控作用，建立起由政府统一指挥的公共安全应急管理平台，促进各类资源整合和高效应用，实现信息互联共享，加强公共安全基础建设和完善应急功能，着力提升政府公共应急能力，实现指挥顺畅、调度科学、反应迅速、战之必胜的目标，最大限度地预防和减少各类公共突发事件所造成的破坏和损失。
（一）以政府统一指挥为保障，有效发挥公共应急整体合力。多数突发公共事件的影响范围已远远超出某一领域和某一地区，因而仅仅依靠单个职能部门是不可能解决问题的，必须由政府进行强有力的统一指挥和协调。政府不仅要承担起公共安全日常防范工作，也要负责好公共应急体系发挥作用的组织保障。美国和俄罗斯等国的成功经验表明，设立一个统一的应急指挥部门是预防灾害和协调抗灾的有效手段。所以，我们可以尝试设立一个公共应急管理机构，由政府主要领导担任总指挥，负责指挥公共应急涉及的各职能部门，对公共安全进行全方位、多角度的预测、监管、控制、规划、协调和应急指挥。各部门、各行业的专项指挥机构均作为公共应急管理机构的子机构，依据公共应急的需要受其指挥调度。公共应急管理机构可根据工作需要和性质，设置一些工作组，具体负责公共安全信息的搜集、整理、分析、预报，协调指导、监督检查各项应急行动的落实，评估事件的危害程度，对处置措施提出前瞻性、科学有效的意见和建议。
（二）以整合资源为重点，夯实公共应急的基础。所谓资源，指的是一切可被人类开发利用的物质、能量和信息的总称。对应急工作来讲，就是一切能够为政府预防和应对突发公共事件服务的人财物、技术装备、信息等。针对现有资源相对分散的实际，只有对其进行有效整合，才能实现优势放大效应。目前，分布在政府各个部门、各类企业、营利性公共服务机构等组织以及民间个人手中的各类资源，在拥有者手中是可利用的，是“活”的资源，但这些资源不为别的组织和个人所了解和利用，对别人而言就变成了“死”的资源。同样道理，不能及时有效为政府公共应急所用的资源，也是“死”的资源。即使是已为政府所掌控的资源，由于在管理上存在条块分割，不能被及时、高效应用，在某种程度上也削弱了政府的公共应急能力。突发公共事件具有区域性、复合型的特点，不是一个地区、一个单位的资源和力量就能够独立完成处置和救援任务的，它需要全社会资源和力量来共同应对。要让这些丰富而又相对分散的资源服务于政府公共应急，就必须坚持“不求所有、但求所用”的原则，以资源整合为重点，激活现有资源存量，让那些相对“死”的资源“活”起来，进入政府应急工作的视线。
因此，要在进一步深入掌握政府公共资源的基础上，对现有社会资源存量进行普查，对每一种可利用资源的名称、数量、性质、用途、现状、存放方式、使用方式、生产和使用单位等进行详细登记，并定期更新资源档案，以期能够准确掌握应急资源和力量的底数与分布情况，从而夯实政府从容应对公共危机的基础。
（三）以信息互通为核心，提升政府公共应急预警和快速反应能力。资源整合后并不能立即为政府公共应急所调度使用。这需要政府应用信息技术将现有资源存量转变为信息量，搭建起一个能够容纳各种庞杂资源数据并安全、灵敏运行的网络应急指挥平台，实现信息互联互通，从而实现政府在应对公共突发事件时可以及时地对现有资源进行有效利用和调度使用。
首先，政府要在公共应急机构建立集公共安全预警、指挥调度、信息发布于一体的软硬件具备的网络应急指挥平台。这个平台可以把各方面的信息资源，通过若干数据库分门别类地将110、112、119、120、122等通信数据库、地理信息数据库、预案数据库、法律法规数据库、危险源数据库、典型案例数据库、避难场所数据库以及人口、社会动员、专家咨询信息、指挥机构等动态数据库存储起来，并根据未来的需要进行更新和补充。
其次，按照资源的性质和用途，对资源整合后的档案进行梳理，以方便录入、查询、修改和调用。这样，政府就可以通过网络应急指挥平台进行网上信息查询和调阅，从庞大的数据库中获取到足够的信息量，对公共应急所需的人财物、技术装备等进行迅速集成，为政府果断决策、快速反应提供依据，达到科学调度、从容应对的目的。目前，政府信息化建设已经取得了一定成效，如果基于此搭建一个高效安全运行的信息平台，从而有效地对分布相对分散的资源实现共享，必然能够放大各类资源的优势和作用，形成共同防御、快速反应、联合救援的整体合力。
（四）以队伍建设为关键，提高应对公共事件的实战能力。无论是防御战争，还是防灾救灾，都需要人力组织实施。而突发公共事件的发生又十分复杂，常常是多种危机并发，并可能伴生不同程度的次生危害，往往需要多种专业队伍和大量的社会力量来共同处置和应对，才能实现救援有力、战之必胜的目的。因此，加强队伍建设在政府公共应急管理能力建设中显得更为关键。
一要加强专业应急队伍建设，即包括人防、公安、消防、武警、卫生、水利、交通、电气、危化等等具有一定专业素质、组织相对紧密的应急力量。对这样已经具备专业应急能力的队伍，最主要的是提高其实战能力。这就需要经常性地组织演练，并定期开展具有实战背景的演习。同时，为保证专业应急队伍的长久战斗力，还必须加强专业预备队伍的培养和锻炼。比如，在某个事件的处置中，需要一种特种设备来救援，而会使用这种设备的人因特殊原因不能到现场，这就需要一个后备人员来补充。
二要把各方面的专家、学者、教授吸收到专业应急队伍里来，形成专家援助机制，为应对公共事件出谋划策，特别是在重大公共事件的处置和救援时担任现场技术指导。
三要加强非专业和志愿者队伍建设。据有关组织调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，85.3%的民众愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事。鉴于这些由社会机构、民间团体、个人以及志愿者自发组织起来的非专业的应急辅助力量，虽然具备一定的公共安全防范知识和技能，但并不能完全从容应对突发事件，特别是处置重特大突发事件，必须根据他们的特长进行有针对性的专业化培训，提高他们在公共应急工作中的互助、合作、自救能力。
四要加强公众的公共安全教育，使公众能够广泛参与到公共应急工作中。在日常生活和实际工作中，人们的安全防范意识并不高，对自救互救的方法很多人都知之不多。究其原因，主要是宣传教育不到位。政府必须要把公共安全教育当作一项重要工作常抓不懈，通过多种有效形式，特别是利用新闻媒体和信息平台，提高全民的防范意识，力争使每个公众都有一定的自救互救技能，具备一定的遭遇突发事件的心理适应能力。
（五）以加强公共安全基础建设和完善应急功能为支撑，着力提高政府公共应急系统的效能。公共安全基础建设的完备程度体现了政府公共安全应急管理的能力。要结合城乡规模的扩大和城乡规划的修订，及时组织修订公共安全应急管理规划，加快公共安全基础设施建设包括道路交通、技术装备、信息化建设（信息采集）等等，对照国家标准，明确年限分步实施，不断提高城乡综合预防和应对处置公共突发事件的能力。同时，完备合理的公共安全应急预案是实施公共应急管理的指导依据。要用战略思维制定科学预防和处置事前、事发、事中、事后等重要环节的各种公共安全应急预案。这些公共安全应急预案具体明确了应急管理对象和应急救援队伍可能面临的特定风险或威胁的性质和程度，详细明确防范措施、处置程序和步骤，包括建立紧急状态下资源征用补偿机制、联合行动调度机制、效能责任追究机制、信息安全共享机制等等，是各级政府实施公共安全管理的指导性文件。而且各级、各相关类公共安全应急预案要做好衔接工作，这些预案都要存储在公共安全应急管理机构的信息指挥平台内，实施动态管理，遇有公共事件发生，立即启动。公共安全基础建设和应急预案制定相辅相成，公共安全应急管理预案是否合理，取决于各类基础工作包括基础设施是否扎实可靠、效能完备；反过来，公共安全应急预案建设本来就是基础建设的重要一环。
（六）以多元投资为突破口，不断提高政府公共安全保障水平。预防和应对不同公共危机需要不同的物资，需要适时补充公共应急资源的空白，针对常发的、影响大的灾种，考虑区域覆盖范围，兼顾地区需求差异，合理布局应急物资储备网点，及时补充和更新，并注重各种物资装备之间的组合和衔接。政府要按照“分期积累，长期建设，急时应急”的原则，建立起稳定的公共应急资源储备投入机制，有计划地在财政一般性预算支出中安排一定比例的专项资金，保持常态投入，保障人才、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护的需要。同时，探索完善多元化、多渠道的公共应急投入机制和资源储备方式，鼓励和吸纳各种社会资本参与公共应急管理，有针对性地引导企业、个人投资生产一些重要的、稀缺的应急资源，或代储关键应急物资、专业装备，甚至投资一些地下工程或公共应急工程，推行实物储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合，不断提高政府公共应急保障水平。
(作者为锡林郭勒盟副盟长)
